Mulai berlakunya tarif bea masuk preferensial (CEPT)  dalam rangka ASEAN Free Trade Area (AFTA) awal 2003 menimbulkan kekhawatiran mengenai belum siapnya Indonesia melaksanakan kesepakatan tersebut.  Ketua HKTI Siswono Yudohusodo dan Staf Ahli Menkeu Permana Agung dalam kesempatan yang terpisah menunjukkan ketidak siapan Indonesia melaksanakan kesepakatan tersebut. Yang pertama menunjukkan tidak siapan produsen komoditi pertanian, sedangkan yang kedua mengenai produk manufatur.

Hal tersebut hampir berbarengan dengan berita mengenai komentar terhadap kesepakatan dan usulan kerjasama regional baru melalui perdagangan bebas antar anggotanya atau free trade arrangement (FTA). Ini menyangkut, pertama Asean-China FTA (ACFTA) yang dua tahun lalu diusulkan RRC dan baru-baru ini disepakati di dalam pertemuan puncak ASEAN di Phnom Penh. Kedua, Asean-US FTA yang diungkapkan di dalam  pertemuan puncak APEC di Mexico dan ditindak lanjuti oleh Robert B. Zoelick, pejabat setingkat menteri yang mewakili kepentingan AS di dalam perdagangan luar negerinya atau USTR, dalam kunjungannya ke Indonesia baru-baru ini. Dan Asean-Japan FTA yang  dikemukakan PM Koizumi dalam pertemuan Jepang dengan  ASEAN di Phnom Penh.

Terhadap kesepakatan ACFTA sebagian menyambutnya sebagai peluang baru, seperti diungkapkan Direktur Kerjasama Regional Deperindag, Ketua asosiasi produsen minyak sawit, dan ekonom CSIS Pande Silalahi. Akan tetapi sebagian lain, termasuk Dr. H.S. Dillon dan mantan Meko Ekuin Rizal Ramli mengutarakan kekhawatirannya bahwa Indonesia akan dirugikan karena kalah dalam persaingan atau belum siap. Dr. Sri Ardiningsih memberikan komentar yang senada terhadap usulan FTA Asean-AS. Sedangkan salah seorang Ketua Kadin Soy Pardede mengusulkan agar Pemerintah membuat studi lebih dahulu dengan saksama agar Indonesia tidak hanya menjadi pasar dari produk AS.

Dalam kesepakatan AFTA tarip bea masuk preferensial yang berlaku antar para anggota  atau common effective preferential tariff (CEPT), mulai  permulaan tahun 2003 akan berkisar antara 0 – 5 persen untuk semua produk, kecuali yang oleh masing-masing anggota dimasukkan dalam daftar produk-produk sensitif atau exclusion list.

Sebetulnya dalam kesepakatan semula yang ditanda tangani dalam pertemuan antar para menteri perdagangan ASEAN (AEM), enam negara waktu itu, Januari 1992 di Singapore skim penurunan tarif tidak se drastis seperti yang akan mengikat awal tahun nanti. Saya baru ingat bahwa bersama rekan-rekan menteri muda dalam Kabinet Pembangunan V waktu itu, Menmud Perindustrian Tungky Ariwibowo (alm) dan Menmud Pertanian  Syarifuddin Baharsyah, sebagai Menmud Perdagangan saya  mewakili Indonensia dalam

persiapan tahap akhir dari kesepakatan penurunan tarif bea masuk untuk AFTA tersebut.

Dalam kesepakatan tahun 1992  ditentukan penurunan tarif secara bertahap untuk semua produk manufaktur, termasuk barang modal dan komoditi pertanian yang diolah sampai berkisar antara nol sampai lima per sen. Tetapi mengenai jangka waktu penurunan tarif ditentukan antara 12 – 15 tahun. Dengan lain perkataan semula ditentukan tarif akan menjadi 0 – 5 per sen baru pada tahun 2008. Demikian pula pada waktu itu komoditi pertanian (yang belum diolah) tidak dimasukkan di dalam skim CEPT.

Ketentuan tersebut menjadi bentuk seperti sekarang, yang memasukkan komoditi pertanian dan mempersingkat waktu penurunan tarif menjadi 10 tahun baru setelah  diputuskan oleh AEM di Bangkok, Desember 1995.

Pada tahun 1992 Indonesia ikut dalam kesepakatan tersebut bukan tanpa persiapan sebelumnya. Berbagai studi dilakukan, selain untuk mempersiapkan kerjasama Asean juga berkaitan dengan negosiasi perjanjian multilateral dalam Putaran Uruguay. Sebagaimana diingat, negara-negara ASEAN mendasarkan pembangunan ekonominya dengan mengandalkan pertumbuhan ekspor dan masuknya modal asing, sering disebut sebagai model pembangunan ekonomi Asia Timur. Liberalisasi  secara unilateral dilaksanakan banyak negara Asia Timur, termasuk negara-negara ASEAN.

Skim  CEPT bahkan merupakan ketentuan  yang lebih maju dari kesepakatan multilateral dalam Putaran Uruguay. Waktu itu semua bersemangat menjalankan apa yang dikenal sebagai Washington Concensus, yang dalam realitanya menyangkut kebijakan liberalisasi. Bahkan sebagai Menteri Muda saya pernah kena teguran dari atas karena menyatakan secara terbuka bahwa deregulasi itu bukan tujuan dan menunjukkan kurang bersemangat dalam proses deregulasi untuk perdagangan komoditi yang saya lihat masih banyak kena batasan dan rintangan negara-negara maju.

Dewasa ini, karena banyaknya masalah sebagai dampak krisis yang melanda perekonomian nasional sejak pertengahan 1997, hampir  semua sektor dalam perekonomian nasional menderita. Indonesia menghadapi kenyataan pahit mengenai kekurang siapan melaksanakan kesepakatan yang sudah dibuat sepuluh tahun lalu (AEM 1992) dengan persyaratan yang diperberat tujuh tahun yang lalu (AEM 1995).

MENGAPA KESEPAKATAN REGIONAL?

Dalam beberapa tahun terakhir banyak bermunculan kesepakatan perdagangan antar negara-negara, baik bilateral maupun regional. Anehnya hal ini terjadi meskipun pertemuan tingkat menteri di Doha, Qatar bulan November 2001berhasil menyepakati akan dilundurkannya putaran negosiasi perdagangan multilateral yang baru. Ini akan merupakan putaran negosiasi perdagangan baru setelah Puturan Uruguay (1986-1994), yang menghasilkan kesepakatan paling lengkap dan kompleks selain  melahirkan WTO (World Trade Organization).

Semula puturan negosiasi perdagangan multilateral yang baru diharapkan akan diluncurkan melalui konperensi tingkat menteri-menteri perdagangan WTO di Seattle, AS dua tahun lalu. Akan tetapi gagal. Konperensi Seattle lebih diingat karena maraknya demonstrasi anti globalisasi dan kerusuhan yang memrotes WTO.

Semenjak krisis Asia  tahun 1997 yang juga menjalar ke Russia, Brazil, kemudian Turkey dan yang sekarang masih berlanggsung Argentina, banyak bermunculan kerjasama regional dan bilateral dalam perdagangan dengan memasukkan berbagai sektor di luar perdagangan. Menurut Mari Pangestu dan Shan Gooptu (Renewed Regionalism: Options for China and East Asia, makalah dalam loka karya “Trade and Poverty”  di ISEAS, September 2002), dalam paruh kedua dari dasawarsa 1990an, setiap tahun terdapat 11  kerjasama perdagangan atau regional trading arrangement (RTA) baru. Catatan WTO menunjukkan bahwa sampai Juli 2000 ada 240 kerjasama perdagangan regional dan bilateral dalam bentuk RTA yang terdaftar.

Dalam pada itu kapan dimulainya putaran baru hasil kesepakatan Doha masih terus menerus terganggu oleh tarik ulur kepentingan yang bertentangan antara negara-negara maju dan berkembang. Yang paling mengganggu adalah ulah negara-negara maju yang ingin menunda liberalisasi sektor pertanian dalam hal penurunan tarif maupun penghapusan subsidi.

Dalam kaitan ini Bank Dunia baru saja melancarkan kritik terhadap sikap hipokrit AS  dan Masyarakat Eropa (EU).  Pemerintah AS  baru keluar dengan undang –undang pertanian (Farm Bill) yang menyediakan subsidi kepada pertanian USD 180 milyar. Jumlah tersebut termasuk subsidi kapas sebesar USD 3,9 milyar atau lebih dari tiga kali lipat anggaran bantuan luar negerinya untuk setahun. Sebelum ini beberapa waktu lalu A.S. juga mengenakan tarif anti dumping untuk impor baja yang bikin marah negara-negara lain.

Belum sampai hal ini diendapkan negara-negara lain, pemerintahan George W. Bush membuat pernyataan akan mengusulkan kepada WTO untuk menghilangkan tarif bea masuk barang-barang manufaturing dan konsumsi dimulai tahun 2005 untuk yang sekarang tarifnya 5 persen dan menjadi nol dalam tahun 2015 untuk yang lain.

Selain itu, EU menunda perubahan kebijakan pertaniannya atau Common Agricultural Policy (CAP), yang juga menyangkut subsidi. Apa tidak aneh bahwa subsidi untuk setiap ekor sapi per hari di Eropa itu dua setengah dollar AS, atau lebih besar dari pendapatan per kapita per hari Indonesia yang dua dollar AS. Semua ini dengan dalih untuk melindungi petani mereka dalam proses secara bertahap melakukan penyesuaian. Akan tetapi kalau orang dinegara dingin seperti Findland menanam beet untuk gula, bukankah ini sudah keterlaluan?

Dengan cara tersebut negara-negara maju ingin mendesakkan keinginannya lebih meliberalkan perdagangan barang-barang industri dan konsumsi, dalam mana AS merasa kuat bersaing,  dan lebih memproteksi sektor pertaniannya, karena takut kalah saing dengan negara-negara berkembang. Keduanya merugikan kepentingan negara-negara berkembang.  Pada umumnya penghapusan tarif barang-barang manufacturing ditakutkan akan mematikan pembangunan sektor ini di negara-negara berkembang, sedangkan proteksi sektor pertanian negara-negara maju membatasi ekspor negara-negara berkembang.

Berbagai hal berikut menggaris bawahi terjadinya kecenderungan bilateralisme dan regionalisme ini berkembang.

* Pertama, kekecewaan mengenai lambatnya perundingan/putaran kesepakatan multilateral. Putaran perundingan perdagangan multilateral sejak lahirnya GATT sudah dilaksanakan delapan kali dengan agenda yang semakin banyak dan rumit dan waktu yang semakin lama. Dunia mengenal putaran-putaran  Uruguay (8 tahun),Tokyo (6 tahun), Kennedy/Geneva (5 tahun), Dillon/Geneva (2 tahun), dan masing-masing satu tahun atau kurang, Geneva, 1956; Torquay/ Inggris, 1951; Annecey/ Perancis, 1949 dan Geneva, 1947.
* Kedua, krisis keuangan Asia dan lainnya yang banyak mengkait aspek-aspek diluar keuangan mendorong keinginan untuk membentuk kerjasama antar negara dalam berbagai aspek, termasuk perdagangan dan investasi.
* Ketiga, masuknya RRC ke dalam WTO yang menumbuhkan keseimbangan dan tantangan baru hubungan keuangan-perdagangan dan ekonomi dunia.
* Terhadap semua ini harus ditambah dengan kecenderungan sikap hipokrit dalam kesepakatan multilateral atau tindakan unilateral negara-negara besar yang merugikan kepentingan negara-negara berkembang. Seperti dalam sikap politik luar negerinya AS mengacu kepada pendekatan multilateral (PBB), sepanjang kesepakatan tersebut mengikuti posisinya. Lalu apa bedanya dengan unilateralisme atau sikap mau menang sendiri?
* Kecenderungan penggunaan FTA sendiri dimulai dari Singapore yang membuat pendekatan bilateral melalui FTA dengan New Zealand, Australia, Jepang, kemudian AS dan juga EU. Hal ini sering dilihat sebagai sikap kurang sabar terhadap kemajuan yang dicapai melalui pendekatan regional (ASEAN), yang dianggap lambat.

Kerjasama regional dapat merupakan mekanisme perantara atau batu loncatan kearah integrasi dengan ekonomi dunia atau proses  globalisasi (open regionalism). Atau sebaliknya, kerjasama regional merupakan penangkal  terhadap tekanan persaingan globalisasi (resistence to global market). Selain itu kerjasama regional juga dapat merupakan cara untuk mendorong pembagunan (developmental regionalism). Dalam semua ini kerjasama dilaksanakan dengan harapan lebih besarnya dorongan  atau penarik bagi investasi, dari dalam maupun luar anggota.

Bagaimana motivasi sesungguhnya dari kerjasama bilateral dan regional yang tumbuh menjamur tersebut, nampaknya tidak mudah untuk mendeteksi. Dalam makalah Dr. Mari Pangestu yang disebut di atas ditunjukkan berbagai macam motivasi yang secara formal disebutkan dalam pembentukan FTA, yang dapat digolongkan menjadi tiga;

(1)   Motivasi perdagangan, termasuk akses pasar, penangkal terhadap kelompok lain, atau ketidak sabaran menunggu proses liberalisasi perdagangan multilateral.

(2)   Motivasi pembangunan, termasuk pembangunan kapasitas negara kecil, untuk mendoorong liberalisasi unilateral, mendorong reformasi struktural dan perluasan pasar untuk menarik investasi dari luar kelompok.

(3)   Motivasi politik dan keamanan dan pertahanan, untuk membangun kerjasama dengan negara tetangga.

BAGAIMANA MENGHADAPI ?

Indonesia menghadapi berbagai persiapan penyusunan atau usulan yang sangat menyibukkan pemerintah, dunia usaha dan DPR. Selain berlakunya AFTA tahun depan negosiasi dalam rangka putaran multilateral harus dipersiapkan. Indonesia harus menghadapi usulan kerjasama bilateral dalam FTA dengan AS, ACFTA, kemudian Asean-Jepang. Belum lagi Asean+3, APEC, dan apa lagi. Apa nggak membingungkan? Saya takut tidak semua pihak jelas peta seluruh permasalahannya.

Dalam berbagai kerjasama ini kesepakatan tidak hanya menyangkut aspek perdagangan saja, tetapi juga berbagai aspek lain. Permasalahan perdagangan juga tidak hanya masalah tarif. Bahkan meskipun sudah dirasakan berat dalam pelaksanaannya, tarif merupakan masalah yang relatif tidak berbelit. Tetapi bagaimana dengan berbagai masalah lain, seperti rules of origin, standar, anti dumping, aturan persaingan, dan masalah-masalah di luar ekonomi, seperti lingkungan, tenaga kerja, demokrasi dan akhir-akhir ini terorisme?

Mengenai ketidak siapan dalam menghadapi AFTA 2003, mungkin perlu diperhatikan bahwa kesepakatan ini telah dilakukan sepuluh tahun lalu. Untuk mengatakan kita belum siap dan perlu sepuluh tahun lagi rasanya juga janggal. Ini dapat  menimbulkan pertanyaan apakah alasan ini — bahwa industri kita masih belum dewasa (infant industry argument) – bukan merupakan salah satu penyakit dari proteksi? Dalam dunia keuangan dikenal ‘moral hazard’. Jangan-jangan proteksi ini juga menimbulkan penyakit serupa moral hazard; tujuan proteksi untuk mendewasakan industri tidak tercapai, sementara penyakit lain seperti ekonomi biaya tinggi dan rendahnya efiisiensi justru menjadi dan tuntutan proteksi terus bertahan. Masak sektor industri atau pertanian menjadi bayi dewasa atau tua? Ini sama anehnya dengan Findland memproduksikan gula beet dan yang lain.

Kita juga harus menjawab pertanyaan lain, seperti  apakah pemberian proteksi benar merupakan tindakan yang membantu produsen barang-barang manufaktur dan konsumsi serta para petani? Bukankah sering  ada pertanyaan mengenai siapa yang sebenarnya menikmati proteksi tersebut? Jangan-jangan selama ini proteksi hanya menguntungkan kelompok yang eksklusif, pemburu rent ekonomi, atau lebih populer, kroni.

Secara umum apa yang dikemukakan Kadin mengenai perlunya studi mengenai kondisi senyatanya dari sektor industri dan pertanian sebelum membuat kesepakatan perdagangan dengan berbagai negara, baik bilateral, regional maupun multilateral memang benar. Seyogyanya keseluruhan peta permasalahannya, dari segi potensi dan kelemahan perkonomian nasional dengan sektor-sektornya dan kelembagaan-kelembagaan pendukungnya harus diketahui jelas, sesuai keadaan akhir dan potensinya. Selain itu juga peta permasalahan dari semua kerjasama yang terbuka dengan masing-mamsing kekuatan dan kelemahannya harus diketahui secara jelas.

Sebetulnya agak aneh bahwa pada waktu negara-negara ASEAN masih sibuk melihat  RRC lebih merupakan pesaing dari pada mitra dalam merebut pasar ekspor dan menarik investasi asing, dua tahun lalu Presiden Jiang Zemin mengusulkan dibentuknya FTA dengan ASEAN. Bahkan semula salah satu alasan pendirian AFTA adalah mulai dirasakannya persaingan RRC pada awal 1990an. Dan tidak kurang anehnya tawaran ini boleh dikatakan langsung disambut baik, seolah-olah tanpa ada kecurigaan mengenai apakah ada motivasi lain dari yang secara formal disebutkan. Atau apakah kesan bahwa RRC lebih banyak merupakan pesaing yang menjadi lawan dan bukan komplementer  yang mendorong kerjasama dalam pasar ekspor dan sumber investasi sirna seketika dengan usulan ACFTA tersebut?  Dan kemudian datang lagi tawaran dari AS, dari Jepang, bahkan India.

Pantasnya ASEAN yang merupakan pihak yang mencari atau menuntut, bukan yang ditawari. Apakah ASEAN hanya merupakan  penerima yang pasif saja (passive recipient)? Sebagaimana dalam fora multilateral negara-negara berkembang sering berada dalam posisi serupa menghadapi negara-negara maju, apalagi sebelum Putaran Uruguay.

Dalam pada itu sejumlah pakar di luar Indonesia dalam berbagai tulisan mengatakan bahwa tawaran-tawaran  ini merupakan kesempatan ASEAN yang sangat baik, jangan dilewatkan. Di lain pihak banyak ditunjukkan bahwa antar negara ASEAN sendiri masih lebih banyak merupakan pesaing satu dengan yang lain, belum bisa bersatu untuk memegang posisi yang sama menghadapi negara atau kelompok lain.

Gambaran yang jelas dari potensi dan kelemahan serta peluang atau tantangan yang ada harus jelas lebih dahulu. Ini, meskipun klise, memang perlu studi yang mendalam. Semua ini harus diketahui dan dicermati, meskipun sumber pembiayaan, tenaga ahli dan waktu semuanya membatasi ruang gerak Indonesia.

Dari segi negosiasi saja jelas ini tantangan yang luar biasa bagi pemerintah. Bagaimana menggunakan tenaga yang terbatas dalam arti jumlah maupun tingkat keahliannya untuk menghadapi masalah yang sangat banyak dan kompleks dan nampaknya semua perlu dan prioritas ini? Mereka yang berkecimpung dalam bidang ini harus ahli yang mengenali  bidangnya seperti seorang peneliti menguasai masalah yang diteliti. Dan ini harus dikombinasikan dengan kemampuan berdiplomasi dalam negosiasi dan akhirnya keahlian merumuskan permasalahan ekonomi, perdagangan, investasi, dan lain-lain topik kesepakatan, di dalam bahasa kesepakatan yang pada dasarnya merupakan dokumen hukum (legal document). Kombinnasi kehlian seorang peneliti dengan deplomat dan ahli hukum. Mereka yang menangani peprmasalahan ini harus mengkombinansikan aspek-aspek ini dalam diri sendiri atau kerjasama yang rapi dan serasi dari berbagai ahli.

Dr. Hasan Kartadjoemena dulu sering mengingatkan saya bahwa bernegosiasi dalam forum bilateral dan multilateral itu menuntut persyaratan yang  berbeda. Dalam perundingan bilateral selain berbagai persyaratan yang saya sebutkan tadi, hasil akhir akan ditentukan pula oleh lawan negosiasi kita. Sehebat apapun tim di pihak kita kalau lawan negosiasi tidak tahu masalah atau brengsek, hasil negosiasi juga tidak akan efektif. Dalam perundingan multilateral, kemampuan yang harus dimiliki di atas harus dilengkapi dengan artikulasi melalui argumentasi yang efektif meyakinkan pihak-pihak lain dari permasalahan yang dikemukakan. Melalui jalan ini materi dengan perumusan yang menunjang atau mempertahankan kepentingan nasional dapat masuk menjadi kesepakatan multilateral.

Meskipun masalah yang dihadapi sangat banyak dan kompleks, tidak berarti harus diselesaikan sekaligus. Di sini pemilihan prioritas menjadi penting. Saya percaya kepada pendekatan eklektik. Setelah kita mengetahui semua peta permasalahannya dengan segala kaitan-kaitannya, mengetahui kekuatan dan keterbatasan kita, maka pendekatan yang eklektik, memilih mana yang memberikan  hasil dengan baik lebih dahulu kita jalankan. Kita dapat mulai dari yang kecil, secara bertahap tetapi pasti menuju permasalahan yang besar. Dengan cara ini keahlian dan kepercayaan diri maupun orang lain terbina sedikit demi sedikit, tetapi pasti.

@ Guru Besar Tetap Ilmu Ekonomi, UI dan Senior Visiting Fellow, IDSS, Nanyang Technical University.